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      財經聚焦

      揭秘國務院大督查幕后:官員稱如地獄般充實日子

      來源: 財經國家周刊 日期:2014-07-18

      6月底到7月初,一場事先張揚、萬眾矚目的國務院大督查行動席卷全國,此次行動由李克強總理親自定調、親自拍板督查主題和對象,其規模之大、規格之高、主題之廣均為歷年罕見。《財經國家周刊》是惟一一家隨國務院督查組檢閱各部長、省長“成績單”的專業財經媒體,其他四家隨行媒體為人民日報、新華社、央視、《紫光閣》。從今天開始,財國官方微信連續發布“正版”親歷記,揭密大督查的幕后臺前,讓我們一起見證政令能否真正走出中南海。

      6月7日,遠在奧地利考察兒童福利事業的詹成付收到同事發來的一條短信。短信上說,民政部已選派三人參加國務院督查工作,他是其中之一。

      身為社會福利和慈善事業促進司司長,詹成付多年來參與過不少大大小小的督查,這些例行舉措多流于過場,“拉不開面子,作用有限”。

      他沒有想到,那條短信里所稱的“國務院督查”,會在接下去的一個月里徹底顛覆自己的經驗判斷。

      6月25日,國務院派出8個督查組,抽調100余人,分別對27個中央部委及16個地方省市展開了為期10天的督查。這場以“穩增長促改革調結構惠民生”為主題的大督查,規模空前,規格“史無前例”。

      按照國務院總理李克強的指示,督查要“檢查工作、發現問題、提出建議、推動落實”,打通國務院決策政策落實的“最先一公里”和“最后一公里”,力破“中梗阻”,確保兌現新一屆政府“說到做到、不放空炮”的承諾。

      《財經國家周刊》記者兵分多路,隨督查組參與了部委及省市的督查工作,見證了中央政府對堅定推動改革的思路、決心以及“血性”。

      查什么

      詹成付被分配至第一督查組。在準備會上,他領到了一份內容詳盡的督查手冊,里面寫著此次督查工作的目標、任務、分工、程序及本組組成人員名單。

      國務院督查組并不是新鮮事物。針對不同主題,國務院每年都會從相關部委抽調人員組成督查組赴各地調研。如今年3月份,國務院即針對“安全生產”組成了18個督查小組。去年,中辦國辦督查組曾經下到地方督查“八項規定”的落實情況。2011年和2012年,國務院曾就房地產市場展開多輪督查。

      相較以往,這次督查無論規模、主題范圍還是組成人員級別,均為近年來罕見。

      督查分為8個組,覆蓋19個重點主題,前4個組督查中央部委,后4個組督查地方省市。部委督查組由國務院副秘書長任組長,地方督查組由四名正部級官員任組長。

      第一督查組由國務院副秘書長丁向陽擔任組長,負責督查國家發改委、財政部、國土資源部、環保部、住建部和國家稅務總局[微博]。

      第二督查組由國務院副秘書長肖亞慶擔任組長,負責督查工信部、交通運輸部、人民銀行[微博]、國資委[微博]、銀監會、中國鐵路總公司和國家開發銀行。

      第三督查組由國務院副秘書長江小涓擔任組長,負責督查教育部、科技部、民政部、人社部、文化部、衛計委和保監會。

      第四督查組由國務院副秘書長畢井泉擔任組長,負責督查水利部、農業部、商務部、海關總署、工商總局、扶貧辦和質檢總局。

      第五督查組由國家發改委主任徐紹史和國土部部長姜大明分別擔任組長,負責督查山東、江蘇、上海和浙江四省市。

      第六督查組由交通運輸部楊傳堂部長擔任組長,負責督查河北、遼寧、黑龍江和北京四省市。

      第七督查組由水利部部長陳雷擔任組長,負責督查湖南、湖北、河南和陜西四省。

      第八督查組由審計署審計長劉家義擔任組長,負責督查廣東、廣西、四川和重慶四省市。

      各組成員還包括一名副部級副組長,及從各部委抽調的十余名處長和司局長。如第一督查組由工信部副部長毛偉明擔任副組長,其余組成人員來自民政部、教育部、農業部、中國人民銀行[微博]、審計署、質檢總局等部門。

      國務院對督查組的要求是聚焦19項重點主題,“不泛泛而談”。這些重點主題均為當前社會經濟發展的熱點議題,包括取消和下放行政審批事項、國有企業改革、擴大營改增試點等“促改革”議題;加快鐵路投資建設、促進信息消費、支持實體經濟特別是小微企業發展等“穩增長”議題;創新引領經濟結構優化、推進文化創意和設計服務業發展、推進現代農業發展等“調結構”議題;加快發展養老健康業、加快棚戶區改造和保障房建設、實行精準扶貧、促進高校畢業生就業創業、保障困難群眾基本生活等“惠民生”議題。

      各督查組在督查主題和內容上會有所側重,如第五督查組重點督查外貿穩定增長等措施的落實情況,第六督查組重點督查創新支撐引領經濟結構優化升級等措施的落實情況,第七督查組重點督查扶貧攻堅政策等政策的落實情況,第八督查組重點督查信息消費及文化創意類支持政策等的落實情況。

      早在5月30日國務院第15次常務會議上,李克強總理即為本次督查定了調,并確定具體的工作方式。按照要求,這次督查在形式上“要注重創新”。

      跟以往的專項督查不同,這次督查既有各級政府的“自查與實地檢查”,又引入了“第三方評估和社會評價”,既“督地方”、也“督部門”。

      在6月25日之前,受督查部委和省市要求先認真深入開展自查,直面問題,查找癥結,并形成自查報告遞交督查組。督查組在審閱自查報告的基礎上,進駐相關部委和省市進行實地督查。

      實地督查根據受督查對象及行程不同,在形式上會略有區別。一般流程是,先聽取部委和省市工作匯報,再召開座談會,聽取不同組成部門、基層政府和企業的意見。同時會針對特定主題展開調研和暗訪,并抽查相關文件、材料及檔案。

      如督查國家發改委、財政部等綜合管理部門的第一督查組,即嚴格確立了10項工作流程,包括聽取主要負責同志匯報、座談會、審閱文件資料、企業座談會、行業協會座談會、部分地方政府辦公廳負責同志座談會、問卷調查、暗訪、約談及情況反饋。

      根據要求,受督查部委及省市必須由主要負責同志及相關組成部門主要負責人匯報情況和參與座談。如因要事不能參加,必須提前向督查組請假并作情況說明。在國家發改委,多達50位相關組成部門的司局級以上負責人參與了情況匯報。

      根據分工不同,派往地方的督查組還分別深入市、縣、鄉鎮、機關、企業、高校、社區、公共服務機構和施工工地現場進行實地督查,廣泛聽取基層干部群眾的意見和建議。

      實地督查結束后,各督查組要對督查情況進行仔細梳理和認真評估,然后向受督查方反饋意見。經雙方交流及核對相關情況后,分組形成最終報告。報告要求圍繞重點事項,有的放矢,內容包括相關政策措施執行的成效、好的做法及經驗、相關問題的發現和建議。

      在督查報告形成后,由李克強總理主持的國務院常務會議聽取督查匯報。

      “這次督查一定會形成一些新的政策和措施,以推動實現今年經濟社會發展的目標任務。”參與此次督查工作的一位國務院副秘書長在督查組內部會上表示。

      怎么查

      每天,詹成付早上七點會準時從家里出發,帶著厚厚的材料趕赴受督查部委。上午聽取情況匯報時,他還要一邊消化自己沒有碰過的行業知識并提問。

      在住建部,詹成付問分管住房建設的副部長齊驥:“近年來保障性住房建設力度大,但分配是個問題。怎樣保障保障性住房分配到它應該去的地方?有什么制度性安排?出問題的比例大概有多大?”

      齊驥回答說,“保障性住房分配一直是個大難題。”目前每年約有400萬套保障房投入使用,分配采取三審三公示原則,但由于對收入情況掌握得不夠,加上住建部與民政部等部門在信息協同上有障礙,“導致每年確實會出現一些騙保的情況。”

      在第一督查組,詹成付被分配至參與受督查部委的司局長座談會。這樣的“參與”包括全程聽取部委相關部門負責人的匯報,隨后梳理并提出問題,同時記錄要點。座談會結束前,必須形成督查簡報,并在當天的督查組內部會上匯報相關情況。

      身為社會福利和慈善事業司司長,這些督查內容離他日常的工作很遙遠。為了更加深入和全面地理解稅收問題,那天中午他沒有休息,“啃”了一中午的材料。

      在第一督查組,每個部門舉行的座談會同時分成三組:司局長座談會、處長座談會及普通干部座談會。由督查組3名成員主持,聽取不同部門人員對本部門及其他部門、部委的意見。

      “分組座談雖然內容難免重復,但也經常能收獲很多不同的信息。”第一督查組成員、教育部高校學生司副司長荊德剛告訴《財經國家周刊》記者,國家發改委中青年干部的素養特別好,其主持的處長座談會反饋情況很多,收獲很大,“對相關問題的意見和建議很有含金量”。

      跟外界理解的“高大上”式督查不同,這次督查有嚴格的紀律要求。由于每天的程序十分緊湊,即便如在京的四個部委組,中午也只能窩在受督查部委的會議室里,搬兩張凳子打個盹。

      四個地方督查組更為辛苦,由于每組都要同時督查四個省份,往往在一個省份停留兩三天,高強度深入市縣鄉鎮后,又要匆匆帶著一堆材料趕往下一個目的地。晚上十點開會是常事,“壓力非常大”。

      為了更加全面地掌握情況,第五督查組在四個省份督查時,分成三個小組,分別進行不同主題和內容和實地督查。如在浙江督查時,除在省會杭州聽取匯報和進行調研外,三個小組還分赴嘉興、寧波和溫州展開督查。第六督查組在遼寧督查時,則分成經濟組、民生組和改革組,分別深入沈陽、大連和鞍山進行實地調研。

      部委組在中午間隙,還密集安排了實地走訪和暗訪工作。26日中午,第一督查組突擊走訪了國土資源部政務大廳,了解行政審批申報有關情況,同前來辦理事項的7名人員進行交流,聽取他們的意見、建議。次日中午,督查組在住建部對行政審批集中受理辦公室進行了走訪,期間又對國土部相關情況進行了暗訪。7月3日中午,督查組調研了環保部環評資質審批情況。這些走訪情況經梳理后記錄在反饋意見和督查報告中,并直接影響到對相關部門落實取消下放行政審批事項情況的評價中。

      此次督查采取“問題導向”,即督查形式、手段、對象和內容均跟著問題走。比如北京、河北由第六督查組定點督查,江蘇為第五督查組定點督查,但為了解相關情況,第一督查組仍然約見了北京、河北、天津三地的官員及河北、江蘇等地的企業負責人。

      圍繞19項重點、60項內容,各督查組分別設置了一些細分主題進行專項督查。如第一督查組形成了穩投資和房地產健康發展、促進就業、網上行政審批三個專題調研報告。第六督查組則重點關注了棚戶區改造和保障房建設、大學生就業創業及養老服務業等主題。

      為配合督查工作深入進行,受督查部門除前期的自查報告外,還需填寫“督查工作調查問卷”。在調查問卷中,住建部詳細列出了年內計劃出臺的8項政策措施。發改委則專門成立了工作班子,明確分工和時間節點,在自查報告外,還形成了資料清單,編制了督查重點內容落實情況對照表、《政府工作報告》重點工作落實進展情況對照表、今年以來經濟體制改革進展情況等3個基礎性材料。國家發改委主任徐紹史表示要“力求全面深入、不留死角、不留盲區地供督查組審查”。

      負責牽頭撰寫國家發改委督查報告的詹成付坦言“責任感很大”。這種感覺既來自督查務實“動真格”,也來自受督查對象的較真,“他們會跟你討論每一個措辭的修改”。

      詹成付甚至用了“地獄般的充實日子”來描述這十來天的緊張狀態。每一天,督查組晚上七點左右忙完后,詹成付還要趕到單位處理部里的工作,回到家時,已是晚上十點后。

      找問題

      “發現問題”,這是本次督查的核心目標。

      在聽取財政部的工作匯報后,督查組直言不諱地說:“匯報材料寫得很好,但我們必須找問題,你們的自查報告里沒有說到問題”。

      問題在哪里?這也正是本次大督查啟動的初衷。國務院關于開展全面督查的通知明確指出,2013年下半年以來,圍繞穩增長、促改革、惠民生出臺了一系列政策措施,收到了實效,但“不少政策措施落實的力度不到位、效果不明顯”,存在推諉扯皮、拖延應付等庸政懶政行為。在貫徹落實國務院決策部署的“最先一公里”和“最后一公里”之間,存在“中梗阻”。

      找問題,也同時意味著找出解決問題的方法。因此,此次全面督查,就是為了發現造成中梗阻的問題和原因,找出破除中梗阻的方法和經驗。

      作為19項督查重點之首的行政審批制度改革,落實得如何?督查組給住建部反饋的意見是“審批制度改革還有較大的提升空間,力度需要進一步加大。比如企業資質審批權和人員資質審批權的取消下放問題。”類似的評價也出現在對環保部的反饋意見中。這兩個部委也成為第一督查組的約談對象。

      國務院總理李克強說,行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口。新一屆政府推進的重要政策措施,就是以行政審批制度改革為著力點,大力實施簡政放權。在此次國務院督查中,一些部委和省市負責人雖在簡政放權上不乏赧色,卻沒有多少討價還價的余地,“管住政府的手”是共識。

      督查取得了一些“讓人驚喜”的成果。經督查約談后,環保部決定在現有基礎上再取消1項審批權限。

      7月14日,住建部黨組研究決定,對涉及8項人員資格的審批事項將“全部取消”,今后由行業協會自律管理。

      “這些都是直接‘磕’下來的成果。”督查組一位成員告訴《財經國家周刊》記者。

      但同時,督查組也發現了一些問題。如行政審批制度改革與轉變政府職能有機結合不夠,存在為改而改的現象,沒有達到推動政府職能轉變的目的,嚴格控制新增行政審批事項的壓力仍比較大。

      更重要的是,加強事中事后監管還沒有完全破題,沒有特別有效的監管措施和辦法。取消和下放一些審批事項后,地方政府、行業協會和中介機構的有序承接問題,也沒有很好的經驗。

      督查組發現,上海已出臺《上海市行政審批批后監督檢查管理辦法》,通過多部門多環節綜合監管,對加強事中事后監管進行了探索。江蘇制定出臺了三部信用管理辦法,通過有效懲戒失信行為,促進公民、法人和其他組織誠信經營、自律管理,達到監管目的。

      不少企業和群眾還向督查組反映,目前取消和下放的行政審批事項“干貨”還不多,特別是束縛企業生產經營、影響群眾創業就業的事項取消下放不夠。在涉及投資、生產經營活動和社會發展等重點領域的審批事項,也還有較大的清理空間。

      與審批相關的第三方中介機構服務問題凸顯,截留改革紅利。不少企業反映,這些第三方中介服務評估機構服務差、耗時長、收費亂、壟斷性強,有的中介機構甚至成為“二政府”,大大耗費了他們辦理審批事項的精力、財力和時間。

      在督查中,部委和地方最為集中反映的問題之一,便是各地各部門信息不聯網,產生了“信息孤島”。

      國家發改委主任徐紹史告訴督查組,發改委已經推出了境外投資網上報備系統,同時正在選取9個司局作為示范,推進網上審批及權力運行監督系統建設,“積極探索審批電子化陽光化。”

      “我們借鑒電子商務的成功經驗,正在打造一個覆蓋全浙江的虛擬型‘政務超市’。”浙江省省長李強說,這個“政務超市”匯聚了省、市、縣三級政府的3300多個部門的9000多項網上審批服務。市民找到對應的主管部門,就可以進入“傻瓜模式”,跟著提示往下進行即可。完事后,還可以像逛淘寶網[微博]一樣,對審批辦件的服務質量、服務效率和服務態度進行“點贊”。

      由于經濟下行壓力大,穩增長政策的落實情況也成為督查組的督查熱點。國家發改委主任徐紹史和財政部部長樓繼偉告訴督查組,今年中央投資計劃下達速度空前。截至6月底,國家發改委全年的4576億元投資已下達95%。1~5月,財政部用于保障性安居工程支出834.69億元,同比增長17.4%。

      在降低企業負擔、減輕稅負尤其是小微企業稅負上,財政部副部長張少春介紹說,2013年8月1日起,在全國統一取消和免征了33項行政事業性收費,每年減輕企業和個人負擔約7億元。在此基礎上,隨后又取消了省級政府批準設立的314項行政事業性收費,每年減輕企業和個人負擔約30億元。

      國家稅務總局局長王軍告訴督查組,目前對月銷售額不超過2萬元的小微企業暫免征收增值稅,對小型微利企業實施減半征稅優惠政策,這些政策都取得了良好效果。但應該看到,由于經濟下行壓力較大,地方政府對稅費依賴度加大,因此在執行稅收優惠政策時仍有不到位的現象。

      第五督查組的督查情況顯示,雖然出口退稅、營改增、小微企業稅收優惠政策取得了效果,但金融信貸服務向大城市、大項目和大企業集中的現象仍然存在,“三農”和小微企業融資難、融資貴的問題仍未得到根本性扭轉。

      “不僅要解決最先一公里的問題,也得想盡辦法解決最后一公里的問題。”第一督查組副組長、工信部副部長毛偉明說,“要用創新思維去解決問題。”

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